地方政府投融資沖動(dòng)亟待把控 需上下協(xié)同合作
2013-07-02
隨著地方政府債務(wù)的不斷累積,當(dāng)前不少專家開(kāi)始擔(dān)憂地方債風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引發(fā)“中國(guó)式的歐債危機(jī)”。在6月29日舉行的“2013陸家嘴論壇”上,與會(huì)人士認(rèn)為,地方政府應(yīng)該對(duì)區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé),建議通過(guò)引入“活水”化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)可控
“截至一季度末,地方融資平臺(tái)貸款余額是9.59萬(wàn)億元,從銀行統(tǒng)計(jì)角度講,不良貸款率只有0.14%,這些地方債務(wù)基本上屬于生產(chǎn)性負(fù)債。”銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在論壇上表示,這些地方政府債務(wù)基本屬生產(chǎn)性負(fù)債,不是消費(fèi)性負(fù)債,大都有對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)保障,總體風(fēng)險(xiǎn)是可控的。
在許多業(yè)內(nèi)專家看來(lái),地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中內(nèi)部隱含的一大風(fēng)險(xiǎn)。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陸銘認(rèn)為,中國(guó)金融市場(chǎng)利率長(zhǎng)期被壓低,企業(yè)和地方政府都有強(qiáng)烈的融資沖動(dòng),“宏觀經(jīng)濟(jì)趨松時(shí),投資紛紛上馬;宏觀環(huán)境從緊時(shí),地方政府更加要拉動(dòng)投資,連以山區(qū)為主的省份都要去搞工業(yè)強(qiáng)省計(jì)劃”。
經(jīng)濟(jì)下行時(shí),投資回報(bào)下降,政府的償債壓力加大,屆時(shí)首先出現(xiàn)問(wèn)題的就是勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)較低、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏地理優(yōu)勢(shì)的 “邊緣地區(qū)”。在陸銘看來(lái),這就容易導(dǎo)致類似歐洲的政府債務(wù)危機(jī)。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)日前提交的一份關(guān)于城鎮(zhèn)化的調(diào)研報(bào)告中指出,一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名,盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率,大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資,超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū),缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,造成很多“空城”,占地過(guò)多。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2000-2011年,我國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%,遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速,城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)110萬(wàn)畝以上,但開(kāi)發(fā)強(qiáng)度普遍偏低,工業(yè)用地容積率一般只有0.3-0.6,而發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般在1以上。
大規(guī)模的“造城運(yùn)動(dòng)”也使得一些地方出現(xiàn)了所謂的“空城”“鬼城”,不少大型項(xiàng)目面臨著“曬太陽(yáng)”的尷尬局面。
把控風(fēng)險(xiǎn)需上下協(xié)同合作
“關(guān)于政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范,我認(rèn)為可以遵循‘兩條底線、三個(gè)不’的原則。”重慶市金融工作辦公室主任阮路介紹,“以重慶市的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,所謂‘兩條底線’,就是守住政府性融資負(fù)債占GDP比重不超過(guò)30%,政府負(fù)債對(duì)財(cái)政可支配財(cái)力不超過(guò)65%的底線;‘三不’是對(duì)政府性融資平臺(tái)或投資公司這類機(jī)構(gòu),不能由財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保、不能機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行互保、不能對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行挪用。因?yàn)榈胤秸袚?dān)很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù),有專項(xiàng)資金進(jìn)入,這個(gè)錢(qián)不能亂走。”
為了預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,地方政府首先應(yīng)扮演好“監(jiān)管”的角色。一些地方金融辦負(fù)責(zé)人建議,從國(guó)家層面來(lái)說(shuō),可以建立起一個(gè)“兩極”的監(jiān)管體系。“可以把中央和地方兩極監(jiān)管協(xié)同起來(lái),用法律授權(quán)保障地方政府實(shí)施監(jiān)督權(quán)利,以確保監(jiān)管措施‘有效落地’。還可以考慮在一些單向制度上授予地方監(jiān)管權(quán)利,這樣更有助于真正落實(shí)地方政府的角色。”
上海國(guó)際金融學(xué)院院長(zhǎng)陸紅軍認(rèn)為:“明確中央政府和地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)中分別扮演的角色很重要。中央政府包括中央一級(jí)的監(jiān)管部門(mén)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé),地方政府應(yīng)該對(duì)區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。”
引“活水”化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
與會(huì)專家認(rèn)為,簡(jiǎn)單地通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)貼出現(xiàn)危機(jī)的“邊緣地區(qū)”,仍然不能減少之前因過(guò)度投資造成的大量資源浪費(fèi),也不能改變促使地方政府大規(guī)模借債的機(jī)制。
上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、現(xiàn)代金融研究中心主任潘英麗建議:“中央政府可允許具有較強(qiáng)償債能力的發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)政府赴香港發(fā)行人民幣計(jì)價(jià)的市政債券等改革試點(diǎn),對(duì)地方投融資行為引入中央政府許可和市場(chǎng)篩選的雙重約束機(jī)制,培育并有序推進(jìn)地方政府債券市場(chǎng)的發(fā)展。”
在她看來(lái),可借助香港保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的法律制度和國(guó)際投資者參與的市場(chǎng)約束機(jī)制規(guī)范地方政府的投融資行為。通過(guò)培育地方政府的市場(chǎng)信用基礎(chǔ)提升其公信力和財(cái)政預(yù)算透明度。
花旗銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高也建議,中國(guó)可以考慮發(fā)行城市化相關(guān)的中長(zhǎng)期債券,這個(gè)債券可以向國(guó)內(nèi)開(kāi)放,也可以向國(guó)外投資者開(kāi)放。如在上海的郊區(qū),發(fā)行土地收益?zhèn)?能讓農(nóng)民在市場(chǎng)上交易等。
沈明高認(rèn)為,還可以以股權(quán)形式向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。特別是服務(wù)業(yè),比如醫(yī)療、金融、教育等未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的行業(yè),可以以股權(quán)融資的形式直接開(kāi)放。(來(lái)源：經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào))