政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控 地方平臺(tái)謀變
2014-01-02
審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206988.65億元。這也是我國首次摸清政府債務(wù)底數(shù)。
此外，全國各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。這兩類債務(wù)均應(yīng)由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。
審計(jì)署新聞發(fā)言人陳塵肇30日接受記者采訪時(shí)表示，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億，其中2013年下半年償還的債務(wù)額為2.49萬億，占比為22.92%。這一時(shí)段時(shí)間僅為半年，但償還的債務(wù)的比重超過此后任何一年，償債出現(xiàn)集中到期的趨勢。
“這些債務(wù)主要還是2009年‘四萬億’投資形成的，當(dāng)時(shí)3-5年的銀行貸款期限剛好在2013年下半年到期。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授張平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
市場人士認(rèn)為，地方債的風(fēng)險(xiǎn)并不在債務(wù)規(guī)模，而在于債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，即債務(wù)到期時(shí)間和舉債主體收入現(xiàn)金流的錯(cuò)配。2013年下半年，在地方政府融資渠道越來越窄的同時(shí)債務(wù)集中到期，但是地方政府并未出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。暴漲的土地出讓金和其他借新還舊的方式避免了這一危機(jī)。
但是，償債壓力依然居高不下。2014年，地方政府需要償還的債務(wù)為2.38萬億，占比21.89%，到期集中度僅次于2013下半年。
雖然十八屆三中全會(huì)提出允許地方政府發(fā)債的改革措施，但在目前融資渠道越來越窄的情況下，地方政府已悄然謀變：除繼續(xù)向監(jiān)管薄弱的基金子公司融資之外，盤活存量資產(chǎn)也成為了地方政府的選擇，以應(yīng)對(duì)來年的償債壓力。
基金子公司崛起
對(duì)于地方政府而言，傳統(tǒng)的銀行信貸融資方式在過去的一年仍然受到嚴(yán)格監(jiān)管。2013年，銀監(jiān)會(huì)延續(xù)了此前“降舊控制”的方針，平臺(tái)貸款余額緩慢增長。去年5月，發(fā)改委啟動(dòng)對(duì)發(fā)債企業(yè)的核查，平臺(tái)公司企業(yè)債發(fā)行受阻。
同花順ifind數(shù)據(jù)顯示，城投債的未償債余額2013年下半年一直徘徊在2.8萬億左右。此前興起的信托融資等“新舉債行為”在463號(hào)文的影響下規(guī)模陷于停滯：2013年9月末，政信信托0.82萬億，僅比6月底小幅增長200萬。
“以前貸款難的時(shí)候還可以通過信托融資，2013年信托融資也很難，在463文影響下，注入融資平臺(tái)的儲(chǔ)備土地也不能用于抵押融資了。”西南地區(qū)某百強(qiáng)縣城投公司負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。
在此情況下，暴漲的土地出讓金和新融資渠道的開辟緩解了地方政府集中到期的債務(wù)壓力。
財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，2013年前11月地方財(cái)政收入6.25萬億，同比增長13.1%，增速已明顯下降。而土地出讓金在2013年第三季度暴漲：數(shù)據(jù)顯示，第三季度土地出讓收入1.01萬億，同比增長55.46%、
“地方政府一般預(yù)算收入大都入不敷出，財(cái)政收入很少用于償債，償債來源一般都是土地出讓金。”張平說。顯然，這一暴漲的收入緩解了地方債務(wù)壓力。
前述城投負(fù)責(zé)人介紹，由于融資困難，該公司短期資金鏈異常緊張，向銀行申請(qǐng)展期無果之后，當(dāng)?shù)刎?cái)政局直接向城投公司撥款以解燃眉之急。除此之外，該城投公司還通過基金子公司融資2億。
本報(bào)記者整理發(fā)現(xiàn)，通過基金子公司融資的平臺(tái)不止前述一家。江蘇、浙江、安徽等地的地方融資平臺(tái)也采取這一融資方式，這些地區(qū)亦是2012年信托等“影子銀行”泛濫的地區(qū)。值得注意的是，此前463號(hào)文明令禁止的“財(cái)政擔(dān)保”的增信方式再現(xiàn)基金子公司專項(xiàng)管理計(jì)劃。
據(jù)渣打銀行測算，目前基金子公司投向融資平臺(tái)的資金已經(jīng)超過2000億?；鹱庸居捎谧?cè)資本和風(fēng)控措施都低于信托公司，其資產(chǎn)管理計(jì)劃蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)更高。而目前尚無相關(guān)部門對(duì)這方面做出專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)和分析。
地方融資平臺(tái)謀變
2013年12月10日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將防控地方債作為2014年中央經(jīng)濟(jì)工作的一大任務(wù)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格舉債程序。此前十八屆三中全會(huì)雖提出允許地方發(fā)債的改革方案，但尚無具體時(shí)間表，地方政府還處在觀望之中，然而融資平臺(tái)謀變已然開始。
東部省份江浙某縣金融辦主任對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，該縣已設(shè)立政府年度投資規(guī)模上限，統(tǒng)一安排調(diào)配資金。
“因?yàn)樯虡I(yè)銀行的貸款很難辦下來，我們2013年下半年向國開行和農(nóng)發(fā)行申請(qǐng)了幾個(gè)項(xiàng)目，貸到幾億元的資金。”前述金融辦主任對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“項(xiàng)目資金投資上，（縣）發(fā)改委先批收益高的項(xiàng)目，再批或者不批收益低的項(xiàng)目。”
此外，該縣已經(jīng)開始盤活地方政府資產(chǎn)，增加地方收入?；咀龇ㄊ菍⒁恍┠苡脙r(jià)格衡量的但是產(chǎn)權(quán)尚在政府部門的資產(chǎn)統(tǒng)一劃撥到國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一管理。如該縣將文廣局下屬的電影院劃撥至國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并將適時(shí)收回對(duì)外出租的自來水公司。
“通過盤活政府資產(chǎn)，土地儲(chǔ)備增加了，可變現(xiàn)的資產(chǎn)也增多了，政府的家底也摸清了。”他說。
天津市金融辦則分析研究政府融資平臺(tái)的主營業(yè)務(wù)，將各類項(xiàng)目分為經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營項(xiàng)目，前者以特許融資平臺(tái)經(jīng)營的方式實(shí)現(xiàn)收益，后者以政府采購的方式實(shí)現(xiàn)收益。
分析人士指出，某種程度上中國地方政府性債務(wù)問題實(shí)際上是一個(gè)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)問題，其風(fēng)險(xiǎn)在于期限錯(cuò)配，即以短期資金建設(shè)道路、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施，形成長期資產(chǎn)。
這一錯(cuò)配在單個(gè)融資平臺(tái)內(nèi)部亦有體現(xiàn)。前述城投公司負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，目前該公司長期銀行貸款占比已經(jīng)不到40%，短期信托借款等融資方式占到該公司債務(wù)的一半以上。“短期資金鏈緊張，資金周轉(zhuǎn)壓力很大。”他說。因而，引入長期資金對(duì)緩解資金鏈壓力大有裨益。
前述城投公司負(fù)責(zé)人介紹，該平臺(tái)在觀望國家市政債政策的同時(shí)，也在按照企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則調(diào)整平臺(tái)公司財(cái)務(wù)報(bào)表以備不時(shí)之需。天津市則支持平臺(tái)公司通過保險(xiǎn)資金等方式融入長期穩(wěn)定資金以改善負(fù)債結(jié)構(gòu)，并探索平臺(tái)資產(chǎn)證券化方式以盤活存量資本。
地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在審計(jì)報(bào)告中也有提及。審計(jì)署的報(bào)告稱，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。報(bào)告顯示，截至2012年底，共有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。
“地方政府性債務(wù)大多是融資平臺(tái)債務(wù)，審計(jì)結(jié)果出來之后可以對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類，并按照不同種類分類處理，對(duì)于可疑類、損失類的貸款可以由資產(chǎn)管理公司來處理。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。（來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）