嚴(yán)控地方債：轉(zhuǎn)變地方融資方式是關(guān)鍵
2014-01-23
在近期正在密集召開的省級地方兩會上，地方債問題持續(xù)被聚焦。
據(jù)統(tǒng)計，部分省市均表態(tài)將嚴(yán)控地方債。一些省市的政府工作甚至明確寫道：政府性債務(wù)規(guī)模較大、政府債務(wù)風(fēng)險不容忽視。
值得一提的是，2013年12月30日和今年的1月7日，分別由國家審計署和中國社會科學(xué)院發(fā)布了關(guān)于地方債的兩份報告，從中我們不難理解各省在2014年—中國全面深化改革進程的第一年，紛紛下調(diào)今年的GDP增長目標(biāo)，以促經(jīng)濟轉(zhuǎn)型換擋。
“要抓緊建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，深化財稅體制改革合理劃分中央地方事權(quán)財權(quán)，逐步化解債務(wù)風(fēng)險。”國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部宏觀室主任牛犁說。
事實上，中共十八屆三中全會后，中組部印發(fā)通知，明確規(guī)定要把政府負債作為政績考核的重要指標(biāo)。在去年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議，亦將防控債務(wù)風(fēng)險作為今年經(jīng)濟工作的六大任務(wù)之一，這也是中央首次將防控債務(wù)風(fēng)險列為經(jīng)濟工作主要任務(wù)之一。
地方債的“清晰”賬本
除了中央的明令外，2013年12月30日國家審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》也是各省市如此重視地方債的原因之一。
在這份審計署的報告中，中國地方債的賬本清晰可見：截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)20.69萬億元。其中，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.33萬億元。
17.89萬億元，這是2011年審計署首次組織對地方政府性債務(wù)進行了全面審計后，時隔3年又一次明確公布地方債的具體數(shù)據(jù)。關(guān)于審計署的這次重點摸底，有知情人士透露，工作早在2013年8月就已經(jīng)開始，10月份形成了給中央的報告。
需要說明的是，此前有國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人在回答記者提問時明確表示，“后兩類或有債務(wù)并不會全部由政府償還，這些債務(wù)大多有經(jīng)營收入，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔(dān)一定的償還責(zé)任。”
報告中還明確提到，目前地方債務(wù)呈現(xiàn)以下幾個特點：一是債務(wù)增長快，三項債務(wù)合計比2010年增長了67.3%，年均增長19.7%，遠高于經(jīng)濟和財政收入增速;二是期限錯配問題嚴(yán)重，2013年7月到2016年到期債務(wù)占73.4%，而資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和公益性等長期項目;三是越到基層政府債務(wù)增長越快，2010年以來省級、市級、縣級債務(wù)年均分別增長14.4%、17.4%和26.6%。
報告中還提到地方政府負有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任債務(wù)增長較快。2010年末這兩項債務(wù)為4萬億元，而2013年6月末就達到了6.95萬億元，兩年半期間累計增長了73.8%，高出政府負有償還責(zé)任的債務(wù)6.5個百分點。
更令審計署擔(dān)憂的是，“債務(wù)來源中銀行貸款占比下降而信托類等其他來源快速上升”。地方政府性債務(wù)中銀行貸款占56.5%，比2010年末下降22.5個百分點，而債券發(fā)行和信托等其他融資方式占比分別為10.3%和33.2%，分別比2010年末提高3.2個百分點和19.3個百分點。
“2008年金融危機以來，各地為刺激經(jīng)濟發(fā)展，成立了各類名目的城投融資公司，多數(shù)地方政府以土地作為抵押撬動資金，出現(xiàn)了多個融資平臺資產(chǎn)重復(fù)抵押，銀行多頭授信、重復(fù)貸款等問題。最近又有了新的變化，BT模式債務(wù)數(shù)據(jù)超過城投債，而BT債務(wù)以短期為主，風(fēng)險比較大。”此前財政部財科所副所長王朝才說。
部分地區(qū)債務(wù)壓力較大
此次審計署公布的結(jié)果從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任的債務(wù)占整體負償還責(zé)任債務(wù)比重，分別為16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。
然而，在審計署公布的近18萬億地方債務(wù)中，各省債務(wù)數(shù)據(jù)分別是多少，現(xiàn)在仍是秘密。
正是如此，1月7日，中國社科院與中國金融學(xué)會聯(lián)合發(fā)布《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》為我們管窺各省地方債的具體情況提供了一個參考。
中國社會科學(xué)院副院長李揚在報告會上提到，根據(jù)周小川行長提出的“金融生態(tài)”的概念，中國社會科學(xué)院自2004年起開展了對中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評估的研究工作，構(gòu)建了中國金融生態(tài)監(jiān)測評估體系，并連續(xù)發(fā)布多份年度報告。
《報告》顯示，上海、北京的金融生態(tài)環(huán)境最優(yōu)。二級是浙江、廣東、江蘇、福建、天津、重慶，三級是遼寧、安徽，四級是河北、 吉林、湖北、內(nèi)蒙古、江西、山西、湖南、海南，五級是陜西、新疆、黑龍江、青海、甘肅、貴州。
該報告強調(diào)，盡管我國地方債的系統(tǒng)性風(fēng)險總體可控，但局部的流動性風(fēng)險不容忽視。《報告》中寫道：當(dāng)前非金融部門債務(wù)率上升過快過大，是影響金融生態(tài)良性發(fā)展的重要問題。根據(jù)社科院對中國非金融部門債務(wù)率的測算顯示，截至2013年3季度，中國的非金融部門債務(wù)達到了GDP的2.03倍。
“從2012年下半年開始至2013年9月的15個月時間內(nèi)，中國非金融部門債務(wù)率上升了32個點，社會融資總量的增速一直顯著超過名義GDP增速，特別是地方政府融資平臺債務(wù)激增和影子銀行的信用膨脹尤為突出。”李揚說。
1月10日，有媒體就公布了江蘇城投債的數(shù)據(jù)：江蘇城投類國有企業(yè)城投類債券數(shù)量為326只，總額為4199.6億元，遠高于其他省份，其中321億元將于2014年內(nèi)到期。
還有媒體統(tǒng)計，近年來包括南京、成都、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安等9個省會城市的負債率超過100%。其中，最高的甚至高達189%。
“地方財政過緊日子的一個重要壓力來自各種地方性債務(wù)。前面到期的大量債務(wù)尚未還清，規(guī)模不小批次不斷的新到期債務(wù)又滾滾而來，導(dǎo)致各種地方性債務(wù)數(shù)量像滾雪球般越來越大。”王朝才說。
轉(zhuǎn)變地方融資方式是關(guān)鍵
無論地方政府的規(guī)模是大是小，集中還款風(fēng)險都近在咫尺。從審計署公布的報告看，從資金結(jié)構(gòu)看地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年到2015年期間，大量地方債將進入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
正是如此，債務(wù)問題頻頻列入各地的《政府工作報告》。
事實上，在1月7日《2013中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價報告》的報告會上，一些專家同樣開出了“藥方”： 轉(zhuǎn)變地方融資方式。
德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟學(xué)家馬駿就指出，“我國應(yīng)逐步建立比較透明的、尤其是以市政債為主體的地方投融資模式。”
所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機構(gòu)。
“通過發(fā)行市政債融資，一方面可以運作周期較長的項目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權(quán)機構(gòu)為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，可促使地方政府以往隱性的、不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性的、規(guī)范的債務(wù)，避免盲目‘上馬’項目導(dǎo)致的風(fēng)險。”李楊說。
值得注意的是，在另一些專家看來，政府的態(tài)度才是重中之重。
“地方債務(wù)亦是一把雙刃劍，如果處于可控范圍，則正向作用明顯;倘若失控，則后果不堪想象，刀鋒的威力同樣會帶來災(zāi)難性后果。全國有2800多個縣，絕對多數(shù)的縣都在發(fā)債。由于進入還債高峰，現(xiàn)在不少地方政府的財政已進入‘拆東墻補西墻’、循環(huán)舉債的周期—為了還過去的舊債，只有又發(fā)新債。這種演變將會導(dǎo)致中國經(jīng)濟進入危險期。”安邦首席研究員陳功指出。（來源：時代周報）