銀監(jiān)會(huì)副主席閻慶民談民營(yíng)銀行試點(diǎn)工作
2014-03-13
民間資本進(jìn)入銀行業(yè)是社會(huì)公眾、民營(yíng)企業(yè)、專家學(xué)者們關(guān)注的問題，也是正在召開的“兩會(huì)”上的話題之一。民之所望，施政所向。銀監(jiān)會(huì)成立后，已經(jīng)在支持民間資本進(jìn)入銀行業(yè)方面做了大量工作；去年以來，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院政策精神和有關(guān)指示，銀監(jiān)會(huì)開始牽頭研究推進(jìn)設(shè)立民營(yíng)銀行的工作，并將在近期正式啟動(dòng)試點(diǎn)。
加大對(duì)內(nèi)開放力度，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)
2013年7月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》（即“金十條”）提出“嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行”；11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”。允許設(shè)立民營(yíng)銀行是我國(guó)金融業(yè)對(duì)內(nèi)開放的重要舉措，將進(jìn)一步激發(fā)民間資本金融創(chuàng)新潛力，激活金融市場(chǎng)活力。
銀監(jiān)會(huì)成立以來,始終堅(jiān)持公平對(duì)待每一類合格投資資本的原則。在法規(guī)政策中，從未對(duì)民間資本入股銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置額外限制或者門檻；在市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)踐中，民間資本主要通過發(fā)起設(shè)立、認(rèn)購(gòu)新股、受讓股權(quán)、并購(gòu)重組等方式進(jìn)入銀行業(yè)。
目前，民間資本已經(jīng)在銀行業(yè)資本構(gòu)成中占顯著比例。如股份制銀行和城商行總股本中，民間資本占比分別由2002年的11%和19%提高到2013年的45%和56%，已有100多家中小銀行的民資占比超過50%，部分中小銀行為100%民資。全國(guó)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)民資占比已超過90%，村鎮(zhèn)銀行民資占比達(dá)73%。國(guó)有銀行上市后，也有民營(yíng)機(jī)構(gòu)和公眾持股。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，銀行業(yè)的開放需要同步完善金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融監(jiān)管，宜循序漸進(jìn)。由于我國(guó)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善，金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制還不健全，我們對(duì)新設(shè)銀行還持審慎態(tài)度,應(yīng)以試點(diǎn)方式有序推動(dòng)。而民間資本入股現(xiàn)有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)已較為普遍，因此要繼續(xù)加大銀行業(yè)對(duì)內(nèi)開放力度，應(yīng)該“兩條腿走路”，一方面要引導(dǎo)民間資本參與現(xiàn)有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的重組改制，讓投資入股的民資具有更多的話語權(quán)，引入更靈活的民營(yíng)機(jī)制；另一方面試辦由純民資發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。
求實(shí)創(chuàng)新，穩(wěn)步推進(jìn)民營(yíng)銀行試點(diǎn)工作
黨中央、國(guó)務(wù)院政策出臺(tái)后，社會(huì)各界積極響應(yīng)，部分行業(yè)組織、民間商會(huì)、研究機(jī)構(gòu)和地方政府通過多種方式提出試辦民營(yíng)銀行的意向性申請(qǐng)和相關(guān)意見建議。銀監(jiān)會(huì)積極研究、推動(dòng)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院政策精神，廣泛聽取社會(huì)各界意見建議，根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展情況和民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的具體訴求，提出設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)民營(yíng)銀行試點(diǎn)工作的框架性建議，已獲國(guó)務(wù)院同意。
發(fā)起設(shè)立民營(yíng)銀行的目的是激發(fā)民間資本的自主性和創(chuàng)造性，因此在自愿提出的民營(yíng)銀行設(shè)立意向性申請(qǐng)中，根據(jù)發(fā)起主體資質(zhì)及方案的成熟度、前期準(zhǔn)備情況等，經(jīng)過綜合篩選，國(guó)務(wù)院最終確定了首批5家民營(yíng)銀行試點(diǎn)方案。
根據(jù)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組分工安排，“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，允許民間資本新設(shè)中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)”已列為2014年改革重點(diǎn)工作，由銀監(jiān)會(huì)牽頭推進(jìn)。下一步，銀監(jiān)會(huì)將積極協(xié)同試點(diǎn)銀行發(fā)起主體，進(jìn)一步細(xì)化和完善試點(diǎn)銀行的可行性評(píng)估報(bào)告和籌建方案，對(duì)參與試點(diǎn)的民營(yíng)資本進(jìn)行嚴(yán)格的股東資格審核，合格后受理正式申請(qǐng)，依法予以審核，成熟一家批復(fù)一家，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)工作。
銀監(jiān)會(huì)將在相關(guān)工作中堅(jiān)持“三個(gè)尊重”：一是尊重民間的首創(chuàng)精神和政府的推薦意見。試點(diǎn)民營(yíng)銀行是一項(xiàng)新事物，需要多方共同努力，尤其需要地方政府營(yíng)造良好環(huán)境。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)選擇天津、上海、浙江、廣東四個(gè)地區(qū)作為首批試點(diǎn)。二是尊重發(fā)起主體的自主意愿。試點(diǎn)銀行的特點(diǎn)要求發(fā)起主體在自愿的前提下，做出風(fēng)險(xiǎn)處置安排、并接受股東延伸監(jiān)管。這需要充分調(diào)動(dòng)發(fā)起主體的主動(dòng)創(chuàng)造性，進(jìn)行多種方式的探索。因此，發(fā)起主體應(yīng)對(duì)設(shè)立民營(yíng)銀行的收益和風(fēng)險(xiǎn)有充分的理解和評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上自愿出資發(fā)起設(shè)立試點(diǎn)銀行，自動(dòng)承諾承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的剩余風(fēng)險(xiǎn)，自主創(chuàng)造自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的具體模式。三是尊重市場(chǎng)選擇原則。允許民間資本發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)，目的是動(dòng)員社會(huì)資金進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，提高金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)能力，同時(shí)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)活力。因此，設(shè)立民營(yíng)銀行應(yīng)該兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任，缺一不可。只有經(jīng)過了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考驗(yàn)、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，才能有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)現(xiàn)有金融服務(wù)的不足。因此，銀監(jiān)會(huì)支持試點(diǎn)銀行設(shè)立合理、高效、可持續(xù)發(fā)展的治理模式與經(jīng)營(yíng)管理模式，積極創(chuàng)新。
協(xié)同配合，推動(dòng)試點(diǎn)銀行科學(xué)發(fā)展
民間資本發(fā)起設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)沒有法律障礙，《銀監(jiān)法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)已規(guī)定了發(fā)起設(shè)立商業(yè)銀行的程序和條件，銀監(jiān)會(huì)不對(duì)民營(yíng)銀行設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)。但是，銀行是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，任何一家新設(shè)銀行都面臨風(fēng)險(xiǎn)如何管控，特別是經(jīng)營(yíng)失敗后風(fēng)險(xiǎn)由誰承擔(dān)、存款人利益怎樣保護(hù)的問題。根據(jù)國(guó)務(wù)院同意的試點(diǎn)工作意見，在試點(diǎn)設(shè)立民營(yíng)銀行時(shí)將堅(jiān)持以下原則：強(qiáng)調(diào)發(fā)起主體的資質(zhì)條件，發(fā)起主體應(yīng)全部為民間資本。實(shí)行有限牌照，鼓勵(lì)在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域做專做精。堅(jiān)持審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)試點(diǎn)銀行資本充足率、撥備等關(guān)鍵監(jiān)管指標(biāo)，設(shè)置量化觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，一旦達(dá)到觸發(fā)值，立即啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖、資本補(bǔ)充和機(jī)構(gòu)重組等措施。做好風(fēng)險(xiǎn)處置安排，保護(hù)存款人合法權(quán)益。因此，希望相關(guān)方在工作中協(xié)調(diào)配合，把試點(diǎn)銀行培育為具有優(yōu)質(zhì)性、可持續(xù)性和安全性的良好金融機(jī)構(gòu)。
一是突出試點(diǎn)銀行的優(yōu)質(zhì)性，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性。根據(jù)各省市上報(bào)的方案，擇優(yōu)確定發(fā)起主體，科學(xué)合理設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制對(duì)保證試點(diǎn)銀行的優(yōu)質(zhì)性至關(guān)重要。首先,總的導(dǎo)向是支持公司治理結(jié)構(gòu)完善，社會(huì)聲譽(yù)、誠(chéng)信記錄和納稅記錄良好，經(jīng)營(yíng)管理能力和資金實(shí)力較強(qiáng)，財(cái)務(wù)狀況良好，有效控制關(guān)聯(lián)交易的民營(yíng)企業(yè)入股。其次，發(fā)起主體入股應(yīng)堅(jiān)持誠(chéng)信、審慎原則。本次試點(diǎn)發(fā)起的企業(yè)應(yīng)是在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，初選是不易受經(jīng)濟(jì)周期影響的行業(yè)，具備相當(dāng)實(shí)力、處于行業(yè)領(lǐng)先地位的民營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，在集團(tuán)下還設(shè)立了多家企業(yè)實(shí)體。在入股銀行時(shí)，應(yīng)選擇持續(xù)經(jīng)營(yíng)的良好主體，以自有資金入股，避免代持的情況。再次，發(fā)起企業(yè)的主要控股、控股股東或?qū)嶋H控制人，作為試辦民營(yíng)銀行的終極受益人和剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，應(yīng)為中國(guó)公民且不得持有綠卡（外國(guó)永久居留權(quán)），保證試點(diǎn)能夠經(jīng)受監(jiān)管部門和社會(huì)公眾的監(jiān)督與檢驗(yàn)。
二是保障試點(diǎn)銀行的持續(xù)性，體現(xiàn)永續(xù)性。首批試點(diǎn)是在眾多意向性申請(qǐng)中綜合比較、擇優(yōu)選擇確定的，發(fā)起主體資質(zhì)與初步籌建方案較為成熟。要有把試點(diǎn)銀行做成“百年老店”的信心，精益求精推進(jìn)試點(diǎn)。為了保證試點(diǎn)銀行的持續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，第一，發(fā)起主體要考慮成熟，做好長(zhǎng)期投資、持續(xù)經(jīng)營(yíng)的打算。設(shè)立銀行的籌建工作復(fù)雜，經(jīng)營(yíng)見效需要一定的時(shí)間，尤其在設(shè)立初期，銀行經(jīng)營(yíng)與開拓面臨較大的壓力和困難。發(fā)起主體要有長(zhǎng)期投資的決心，“風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，不能抱著試試看的心態(tài)。為了保證股權(quán)穩(wěn)定性，我們將要求發(fā)起主體承諾5年的股權(quán)鎖定期，5年內(nèi)發(fā)起主體持股不得轉(zhuǎn)讓。這也是對(duì)商業(yè)銀行主要股東的基本要求，不是對(duì)民營(yíng)銀行的特殊規(guī)定。第二，要合理設(shè)定試點(diǎn)銀行發(fā)展目標(biāo)，摒棄單純追求資產(chǎn)規(guī)模、市場(chǎng)份額的粗放型經(jīng)營(yíng)觀念，在特定領(lǐng)域做專做精。“試玉要燒三日滿，辨才需待七年期”，試點(diǎn)銀行的經(jīng)營(yíng)不要只顧眼前、過多關(guān)注一城一池的得失，堅(jiān)持特色化、差異化的經(jīng)營(yíng)模式和金融服務(wù)有助于試點(diǎn)銀行站穩(wěn)腳跟，形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。第三，要尊重銀行經(jīng)營(yíng)的普遍規(guī)律和審慎文化。銀行發(fā)展迄今已有九百年的歷史，已形成一套國(guó)際通行的運(yùn)營(yíng)管理原則和審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)起主體要做專業(yè)、理性的投資者，不要直接干預(yù)銀行具體經(jīng)營(yíng)，選擇專業(yè)的銀行經(jīng)營(yíng)管理人才。第四，政府要為銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好環(huán)境，做到“到位不越位”，即政府不干預(yù)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，支持試點(diǎn)銀行守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，配合做好風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。
三是認(rèn)識(shí)試點(diǎn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)性，體現(xiàn)安全性。銀行是經(jīng)營(yíng)貨幣風(fēng)險(xiǎn)的特殊企業(yè)，與一般工商企業(yè)不同，具有極強(qiáng)的外部性。銀行經(jīng)營(yíng)失敗，不僅股東權(quán)益受損，還將損害存款人利益，嚴(yán)重情況下還會(huì)影響金融穩(wěn)定、甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這已有前車之鑒。當(dāng)前，我國(guó)金融改革已進(jìn)入深水區(qū)，利率與匯率的市場(chǎng)化、存款保險(xiǎn)制度和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制等重要改革措施正在推進(jìn)或?qū)⒁铀偻七M(jìn)。新設(shè)民營(yíng)銀行不僅要面臨銀行業(yè)已經(jīng)較為激烈的競(jìng)爭(zhēng)，還要應(yīng)對(duì)金融改革帶來的挑戰(zhàn)與壓力。因此，試點(diǎn)中相關(guān)方應(yīng)做到“有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、有制度安排、有承擔(dān)實(shí)力”。第一，“有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”，要求發(fā)起主體對(duì)試點(diǎn)銀行要有清醒理性的認(rèn)識(shí)，對(duì)將要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任有充分的估計(jì)，準(zhǔn)確把握市場(chǎng)和政策環(huán)境，深入分析自身實(shí)力和優(yōu)勢(shì)，合理確定經(jīng)營(yíng)策略和目標(biāo)，杜絕道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，“有制度安排”，要求試點(diǎn)銀行尤其做好兩項(xiàng)制度設(shè)計(jì)：一項(xiàng)是持續(xù)經(jīng)營(yíng)期間的內(nèi)控與風(fēng)險(xiǎn)管理制度設(shè)計(jì)，要合理設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程和自我約束機(jī)制，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防范的第一道防線；要制定科學(xué)審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理策略和程序，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范的第二道防線；要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)和盡職監(jiān)督，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范的第三道防線。通過三道防線共同作用，保證試點(diǎn)銀行審慎穩(wěn)健運(yùn)行。另一項(xiàng)是風(fēng)險(xiǎn)處置安排設(shè)計(jì)，明確經(jīng)營(yíng)失敗后的風(fēng)險(xiǎn)化解、債務(wù)清算和機(jī)構(gòu)處置等安排，由發(fā)起主體以合同方式承諾承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)傳染和轉(zhuǎn)嫁，以保護(hù)存款人的合法權(quán)益。試點(diǎn)初期不先行制定統(tǒng)一規(guī)則，由發(fā)起主體自主創(chuàng)造自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，自愿承諾承擔(dān)經(jīng)營(yíng)失敗的剩余風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)存款或其他債權(quán)實(shí)行全額或差額賠付，相關(guān)賠付責(zé)任應(yīng)有健全的法律手續(xù)，明確、充分的體現(xiàn)在銀行章程中，確保自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)形式合法、有效。第三，“有承擔(dān)實(shí)力”，發(fā)起企業(yè)、終極受益人和剩余風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體應(yīng)承諾接受銀行業(yè)監(jiān)管部門的延伸監(jiān)管，定期報(bào)告其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)負(fù)債，特別是凈資產(chǎn)的變動(dòng)情況，以確保銀行股東及實(shí)際控制人持續(xù)保有流動(dòng)性支持和存款賠付能力。防止相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人通過轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等方式規(guī)避賠付責(zé)任，避免自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)承諾被“懸空”。
完善監(jiān)管與服務(wù)，創(chuàng)造試點(diǎn)銀行良好監(jiān)管環(huán)境
對(duì)試點(diǎn)銀行的監(jiān)管工作思路：一是按屬地原則監(jiān)管。在哪試點(diǎn)，就由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局負(fù)試點(diǎn)責(zé)任，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)和跟蹤監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告。守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，讓金融成為一池活水。二是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，特別是強(qiáng)化對(duì)關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。加強(qiáng)股東自我約束，鼓勵(lì)股東及其關(guān)聯(lián)企業(yè)自愿放棄從本行獲得關(guān)聯(lián)貸款的權(quán)利，盡量減少試點(diǎn)銀行的關(guān)聯(lián)交易；對(duì)其他合規(guī)的關(guān)聯(lián)交易，采取逐項(xiàng)事前報(bào)告制；此外，監(jiān)管部門對(duì)試點(diǎn)銀行關(guān)聯(lián)交易采取更審慎的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括采取更加審慎的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)，提高信息披露要求，加大現(xiàn)場(chǎng)檢查和違規(guī)處罰力度等。三是嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)控制和處置。按照風(fēng)險(xiǎn)為本的原則，強(qiáng)化銀行內(nèi)控制度建設(shè)，防止風(fēng)險(xiǎn)外溢，確保存款人和相關(guān)債權(quán)人合法權(quán)益不受損失。