財(cái)政部力推PPP為城鎮(zhèn)化融資
2014-09-26
中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩，地方政府財(cái)政收入下滑，地方舉債被限制，而財(cái)政剛性支出不減反增。在此背景下，對(duì)于未來幾十年城鎮(zhèn)化40萬億元的資金缺口，財(cái)政部將解決方法鎖定在推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership,下稱PPP）上。9月23日，財(cái)政部金融司公布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（下稱“通知”），告訴地方政府為什么要推PPP，以及如何推PPP。
融資放首位
PPP是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
《通知》稱，推PPP首要目的就是為拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道。中國(guó)正施行新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，財(cái)政部財(cái)科所前所長(zhǎng)賈康此前表示，未來二三十年仍是中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，將有4億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，需要至少40萬億元的投入。這些投入主要在城市供水、供暖、供氣醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤?br />
經(jīng)濟(jì)放緩背景下，財(cái)政部也將PPP作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要措施之一。日前財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在二十國(guó)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)上，向與會(huì)人士介紹促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的具體財(cái)政政策中，除了給小微企業(yè)減負(fù)外，就是力推PPP，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源領(lǐng)域。
《通知》還稱，推廣PPP是轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革，也是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。
以示范項(xiàng)目來引資
根據(jù)《通知》，財(cái)政部希望地方政府先做好PPP項(xiàng)目示范工作，以此來完善PPP項(xiàng)目制度體系。
在“積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作”中，財(cái)政部從開展項(xiàng)目示范、確定示范項(xiàng)目范圍、加強(qiáng)指導(dǎo)和完善項(xiàng)目支持政策四個(gè)方面提出要求。
其中，財(cái)政部將在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一批“以使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行示范。
在示范項(xiàng)目范圍上，財(cái)政部提醒各地財(cái)政部門，要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。
在項(xiàng)目指導(dǎo)層面，財(cái)政部將在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié)，為地方財(cái)政部門提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》了解，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安領(lǐng)銜的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組于今年5月底成立，將辦公室設(shè)立在金融司，并在金融司下新設(shè)立了PPP處。PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員有包括金融司、經(jīng)建司、條法司、預(yù)算司、國(guó)際司、中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人。
在投資者關(guān)注的PPP項(xiàng)目支持政策上，財(cái)政部稱，將積極研究利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對(duì)示范項(xiàng)目提供資本投入支持。地方各級(jí)財(cái)政部門可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。
明確風(fēng)險(xiǎn)誰來承擔(dān)
由于基礎(chǔ)設(shè)施投入資金大，周期長(zhǎng)，社會(huì)資本和政府如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也是投資者最為關(guān)注的問題之一。
《通知》明確，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。
財(cái)政部在PPP項(xiàng)目的評(píng)估認(rèn)證、合作伙伴選擇、和合同文本的細(xì)化上給予建議。
另外，財(cái)政部要求，地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。
“在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。”(來源：第一財(cái)經(jīng)）